2025年1月23日，《分布式光伏發(fā)電開發(fā)建設(shè)管理辦法》（國能發(fā)新能規(guī)〔2025〕7號）（以下簡稱《管理辦法》）在國家能源局官網(wǎng)上公布。上一版文件是《分布式光伏發(fā)電項目管理暫行辦法》（國能新能〔2013〕433號）（以下簡稱《暫行辦法》），與12年前相比，分布式光伏市場規(guī)模和特征、發(fā)展定位和預(yù)期、政策機制需求均發(fā)生巨大變化。《管理辦法》無論是結(jié)構(gòu)形式，還是條款內(nèi)容，均反映了近期的形勢和需求，從回歸分布式就近消納和利用本源特征出發(fā)，對分布式光伏開發(fā)建設(shè)提供了清晰的分類指導(dǎo)，對各級能源主管部門、各類開發(fā)業(yè)主、各級電網(wǎng)企業(yè)及其他相關(guān)單位提出了明確的規(guī)范要求。在《管理辦法》的政策調(diào)整和亮點中，本文選取幾個業(yè)內(nèi)關(guān)注點，分析相關(guān)背景及對繼續(xù)推動分布式光伏發(fā)電市場科學(xué)有序健康發(fā)展的意義和作用。
調(diào)整分布式光伏適用范圍，回歸分布式光伏就近消納。相較于《暫行辦法》以及2014年《國家能源局關(guān)于進(jìn)一步落實分布式光伏發(fā)電有關(guān)政策的通知》等既往文件規(guī)定，《管理辦法》對分布式光伏的適用范圍既有擴展又有收縮。擴展是對分布式光伏的單個項目裝機容量放寬到不超過5萬千瓦，對接網(wǎng)電壓等級提升到110千伏及以下并網(wǎng)。收縮的核心是回歸分布式光伏就地開發(fā)、就近消納和利用的本質(zhì)，對于工商業(yè)分布式光伏，不再采用全額上網(wǎng)模式，需要在全部自發(fā)自用或者自發(fā)自用余電上網(wǎng)兩種模式中選擇，并且對于后一種模式，年自發(fā)自用電量占發(fā)電量的比例由各省級能源主管部門結(jié)合實際確定，主要是考慮不同地區(qū)的發(fā)展條件與基礎(chǔ)的差異性。對于自然人和非自然人戶用分布式光伏，考慮居民屋頂分布建設(shè)的特征、對居民尤其是廣大農(nóng)戶的支持、政策的延續(xù)等因素，保留了全額上網(wǎng)運營模式，與全部自發(fā)自用、自發(fā)自用余電上網(wǎng)并行。總之，《管理辦法》將分布式光伏分為四類并明確不同的容量和接網(wǎng)等級、上網(wǎng)模式要求，以及對于建筑物及其附屬場所要求，均表明國家對于分布式光伏開發(fā)利用更強調(diào)自發(fā)自用和就近消納，體現(xiàn)分布式光伏電力電量就地利用的屬性。
對于不符合這四類分布式光伏范疇的新建光伏發(fā)電項目，需按照集中式光伏電站項目開發(fā)建設(shè)管理推進(jìn)。在《管理辦法》同步配套發(fā)布的官方解讀文件中，專門對規(guī)模較小的集中式光伏電站項目，做了優(yōu)先安排的原則性規(guī)定（各省級能源主管部門在制定年度開發(fā)建設(shè)方案和組織開展競爭配置時可結(jié)合實際情況優(yōu)先安排，簡化項目備案等相關(guān)管理程序），即在全額上網(wǎng)項目中，更加支持規(guī)模較小、在相對低的電壓等級電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)實現(xiàn)電量消納的光伏電站。因此，《管理辦法》與2022年修訂并生效的《光伏電站開發(fā)建設(shè)管理辦法》一起，覆蓋了各類光伏發(fā)電項目，各類項目的開發(fā)建設(shè)及并網(wǎng)運行等需按對應(yīng)分類的明確管理規(guī)范執(zhí)行。
細(xì)化分布式光伏分類，體現(xiàn)精細(xì)化、差異化管理方向。《管理辦法》第四條基于建設(shè)場所、裝機容量、電壓等級將分布式光伏項目劃分為自然人戶用、非自然人戶用、一般工商業(yè)和大型工商業(yè)四種類型，后續(xù)條款則針對這四類分布式光伏提出了備案管理、消納模式、電網(wǎng)服務(wù)等差異化規(guī)定要求（見附表），以實現(xiàn)精準(zhǔn)精細(xì)管理，符合不同性質(zhì)和形式的分布式光伏項目開發(fā)建設(shè)和商業(yè)運行需求。如，此前對于戶用光伏沒有明確的接網(wǎng)電壓等級和容量的規(guī)定，出現(xiàn)采用自然人申請但實際建設(shè)在廠區(qū)、裝機高至數(shù)百千瓦的戶用光伏系統(tǒng)的情況，再如一些企業(yè)集中采用租賃屋頂方式開發(fā)運營的戶用光伏，由于沒有明確的規(guī)定，各地采取的管理方式不一，且隨著分布式光伏滲透率增加地方采取的方式變化，引發(fā)爭議。《管理辦法》將自然人戶用和非自然人戶用做了清晰的界定，并通過分類規(guī)范管理措施，解決了這一問題。
注重提升接入電網(wǎng)承載力，持續(xù)增加分布式光伏發(fā)展空間。近年來部分省份和地區(qū)的配電網(wǎng)接入分布式光伏的承載力不足情況頻現(xiàn)，對承載力標(biāo)為紅色區(qū)域?qū)嵭袝和浒负晚椖坎⒕W(wǎng)申請，影響了分布式光伏尤其是戶用光伏市場。2023年以來國家能源主管部門注重提升接網(wǎng)承載力，當(dāng)年6月開展了6個省區(qū)的接網(wǎng)承載力及提升措施評估試點。在2024年8月發(fā)布的《配電網(wǎng)高質(zhì)量發(fā)展行動實施方案（2024-2027年）》文件中，明確要求“建立配電網(wǎng)可開放容量定期發(fā)布和預(yù)警機制，按季度向社會公布縣（市）一級電網(wǎng)不同區(qū)域可承載規(guī)模信息”“分析提出進(jìn)一步提升可承載規(guī)模的方案、舉措和時限要求”等。這些政策以及《管理辦法》于2024年10月對全社會征求意見稿的明確要求，在2024年四季度已經(jīng)顯現(xiàn)出政策實施效果，如遼寧發(fā)展改革委在2024年11月發(fā)布了第三、四季度全省分布式光伏接入電網(wǎng)承載力評估結(jié)果，與二季度結(jié)果相比，承載力受限的紅區(qū)范圍明顯減小，綠區(qū)顯著擴大；再如黑龍江發(fā)展改革委于2025年1月發(fā)布了2024年第四季度電網(wǎng)可開放容量的公告，通過綜合考慮電網(wǎng)承載能力及省內(nèi)新能源整體消納能力，優(yōu)化調(diào)整計算原則，認(rèn)真組織測算，紅區(qū)從半年前公布的86個降至4個。
《管理辦法》再次對地方能源主管部門和電網(wǎng)企業(yè)強調(diào)了接網(wǎng)承載力相關(guān)要求，提出“基于分布式光伏規(guī)模、電力系統(tǒng)負(fù)荷水平、靈活調(diào)節(jié)能力、電力設(shè)備容量等因素建立配電網(wǎng)可開放容量按季度發(fā)布和預(yù)警機制，引導(dǎo)分布式光伏發(fā)電科學(xué)合理布局”，同時電網(wǎng)企業(yè)出具并網(wǎng)意見也應(yīng)以分布式光伏接入電網(wǎng)承載力及提升措施評估結(jié)果為依據(jù)。此外投資主體在開發(fā)建設(shè)分布式光伏項目時，也要充分考慮電網(wǎng)承載力、消納能力等因素，規(guī)范開發(fā)建設(shè)行為。
對分布式光伏提出“四可”要求，提升電力系統(tǒng)消納分布式光伏的能力，也為參與電力市場提供基礎(chǔ)。“四可”是指“可觀、可測、可調(diào)、可控”，對于調(diào)度部門來說電源具備“四可”才能參與調(diào)度，對于分布式光伏參與電力市場，具備“四可”是基礎(chǔ)條件，更多的分布式光伏具備“四可”可以顯著提升其接入電網(wǎng)承載力和調(diào)控能力，調(diào)度機構(gòu)可以精準(zhǔn)合理調(diào)度分布式光伏，而不是在難以調(diào)度時被迫一刀切限電，同時也有利于電力系統(tǒng)穩(wěn)定和供電安全。近一年來安徽、河南、江西、陜西等省份對新增或全部分布式光伏提出了“四可”要求，反映了這一方向。
《管理辦法》要求確保新建的分布式光伏發(fā)電項目實現(xiàn)“四可”，對存量具備條件的分布式光伏發(fā)電項目，提出電網(wǎng)企業(yè)、分布式光伏發(fā)電項目投資主體根據(jù)產(chǎn)權(quán)分界點進(jìn)行投資建設(shè)改造，提升信息化、數(shù)字化、智能化水平的要求，以實現(xiàn)“四可”。《管理辦法》中對于存量項目大多采取老項目老辦法的政策，但“四可”是對于存量項目提出的專門要求。
給予大型工商業(yè)分布式光伏更多的消納靈活性和模式選擇，激發(fā)這一細(xì)分市場活力。對于大型工商業(yè)分布式光伏，《管理辦法》提出在場所內(nèi)或通過專線（不直接接入公共電網(wǎng)且用戶與發(fā)電項目投資方為統(tǒng)一法人主體）實現(xiàn)“原則上全部自發(fā)自用”的消納模式要求（滿足用電方、發(fā)電項目位于同一用地產(chǎn)權(quán)紅線范圍內(nèi)），是考慮有建設(shè)和消納條件的大型工業(yè)園區(qū)等開發(fā)運營大型分布式光伏的需求，通過專線可實現(xiàn)綠電直供。
相較于在2024年10月面向全社會的征求意見稿，《管理辦法》增加了兩條規(guī)定，“在電力現(xiàn)貨市場連續(xù)運行地區(qū)，大型工商業(yè)分布式光伏可采用自發(fā)自用余電上網(wǎng)模式參與現(xiàn)貨市場”“電力用戶負(fù)荷發(fā)生較大變化時，可將項目調(diào)整為集中式光伏電站，具體調(diào)整辦法由省級能源主管部門會同電網(wǎng)企業(yè)確定”。目前山西、廣東、山東、甘肅現(xiàn)貨市場正式運行，蒙西、湖北、浙江、福建現(xiàn)貨市場連續(xù)結(jié)算試運行，我國已提出有序推動現(xiàn)貨市場全覆蓋，這給予了大型工商業(yè)分布式光伏更多的消納靈活性和模式選擇，消除了開發(fā)企業(yè)建設(shè)大型工商業(yè)分布式光伏對用戶用電情況變化的顧慮，將有效激發(fā)市場活力。
細(xì)化能源主管部門和電網(wǎng)企業(yè)服務(wù)要求，規(guī)范管理程序。在各項服務(wù)和保障措施上，《管理辦法》不但延續(xù)和整合了既往文件規(guī)定，還更加規(guī)范和細(xì)化服務(wù)要求，增加或明確了促進(jìn)分布式光伏發(fā)展的新規(guī)。如，簡化項目開發(fā)建設(shè)合規(guī)文件，不得擅自增加備案文件要求，不得超出辦理時限，優(yōu)化非自然人戶用項目的備案模式，明確可以合并備案，存量項目可不作備案主體變更、仍按原備案項目類型管理等。對于項目前期，強調(diào)不得以特許權(quán)經(jīng)營方式控制屋頂?shù)确植际焦夥_發(fā)資源，不得將強制配套產(chǎn)業(yè)或投資、違規(guī)收取項目保證金等作為項目開發(fā)建設(shè)的門檻。對于戶用光伏，強調(diào)保護自然人合法權(quán)益，避免戶用光伏項目投資人損害自然人合法權(quán)益。再如，接網(wǎng)方面，要求電網(wǎng)企業(yè)針對不同類型的分布式光伏發(fā)電項目制定差異化接入電網(wǎng)工作制度，合理優(yōu)化或簡化工作流程，公平無歧視地向分布式光伏發(fā)電項目投資主體提供電網(wǎng)接入服務(wù)，并明確并網(wǎng)申請受理及答復(fù)的時限要求、接入系統(tǒng)受理及答復(fù)要求、并網(wǎng)協(xié)議和購售電合同要求等。這些均體現(xiàn)了服務(wù)民生，優(yōu)化營商環(huán)境，以保障分布式光伏的持續(xù)健康發(fā)展。
在規(guī)范管理和提供服務(wù)方面，國家能源主管部門一方面對地方各級能源主管部門和電網(wǎng)企業(yè)提出明確要求，另一方面強化政策落實和監(jiān)管，如2024年10月國家能源局在官網(wǎng)公開通報了六起分布式光伏并網(wǎng)接入和一起違規(guī)備案共七起典型問題。《管理辦法》的落實和有效性可期。
明確劃分存量增量項目，做好政策銜接。《管理辦法》充分考慮了分布式光伏發(fā)電項目正常建設(shè)周期來劃分新老項目，對于文件發(fā)布之日前已備案且于2025年5月1日前并網(wǎng)投產(chǎn)的分布式光伏發(fā)電項目，仍按原有政策執(zhí)行，3個多月時間足以覆蓋已開展前期工作和獲得備案項目的建設(shè)周期，避免項目處于空窗期，做好銜接，也有利于管理辦法實施。
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